Folkrätten och Palestina
Diskussionen om konflikten mellan israeler och palestinier blir ofta infekterad. En orsak till svårigheterna att förstå varandra kan bero på att det går att närma sig den här frågan från flera olika perspektiv. Beroende på utgångspunkt använder man sig också av olika ord och argument som inte har samma innebörd för alla. Många utgår från sin egen tro och närmar sig frågan från ett religiöst perspektiv, medan andra har en mer historisk eller rent politisk synvinkel. Detta kapitel tar sin utgångspunkt i folkrätten.
Folkrätten är staternas rättsordning som ska tillämpas i det internationella umgänget. Dess styrka ligger i att det är en gemensam rättsordning med ett innehåll som världens stater kommit överens om. Naturligtvis finns fortfarande många brister i denna rättsordning, framför allt när det gäller tillämpningen av de regler som faktiskt finns, men folkrätten utgör dock en gemensam grund som det går att bygga vidare på.
Folkrättsliga frågor, som relaterar till konflikten mellan israeler och palestinier, är många till antalet och spänner över en rad olika områden. Den mest grundläggande frågan är naturligtvis rätten till landet, till marken. Båda sidor har argument för ”bättre rätt” och använder sig av religiösa och historiska argument för att stödja denna sin rätt – men vilken relevans har dessa argument utifrån en folkrättslig analys? Det internationella samfundet har genom åren kommit med otaliga förslag till lösning på konflikten. Några av dessa försök kommer här att kommenteras utifrån en folkrättslig synvinkel.
Folkrätten reglerar också frågor kring ockupation. Vilka rättigheter och skyldigheter har Israel som ockupationsmakt och vilka rättigheter och skyldigheter har det ockuperade palestinska folket? Även dessa frågor kommer att beröras här. Folkrätten kan betraktas som en process i ständig utveckling och de som framför allt utvecklar folkrätten är världens stater, eller statssamfundet, som genom sina handlingar förändrar folkrätten och anpassar den efter sina intressen, behov och åsikter. I en ökande omfattning har under senare år även icke statliga aktörer, som exempelvis organisationer som arbetar för mänskliga rättigheter, utvecklat metoder för att påverka utvecklingen av folkrätten. Detta gör man främst genom intensiv lobbying gentemot staternas representanter. I vissa fall kan också media spela en roll i att förmå stater att anta vissa bestämmelser, fördöma vissa handlingar etc. Folkrättens innehåll är alltså inte statiskt. Även om den numera till stor del består av konventions- och traktatreglerad text, utgör folkrättens allmänna del, sedvanerätten, fortfarande den primära rättskällan. Sedvanerätten bildas av staternas uppträdande och praxis gentemot varandra och med tiden utbildas ett sedvanerättsligt mönster som får rättsligt bindande kraft.
1517 – Ottomansk erövring
Folkrättsligt finns goda skäl att starta genomgången 1517 då det ottomanska väldet erövrade Palestina och tog kontrollen över området. Vid den tiden gällde den starkes rättsordning, det vill säga rätten avgjordes av styrkan. Skydd för staternas territoriella integritet och rätten till självbestämmande saknades. Både Koranen och Bibeln har för övrigt tillkommit under denna rättsordning och de religiösa doktrinerna predikade dessutom vikten av att sprida sin tro. Erövringskrig för att sprida sin religion ansågs vara rättfärdiga krig och tesen om det rättfärdiga våldet – bellum justum – var spridd i många kulturer.
Den ursprungliga folkrätten var en primitiv ordning grundad på den brutala tu quoque-satsen: ”Det du gör, gör jag.” En stat som blev anfallen gick själv till anfall. Överfört till Palestinakonflikten kan därför hävdas att alla maktövertaganden fram till och med det ottomanska imperiets erövring 1517 skedde under den äldre folkrättens tid och var enligt denna helt legitima. Det ottomanska riket innehade därmed full rättstitel till området, något som också få bestrider. Men folkrätten utvecklas. Folkrättsjurister brukar hänvisa till holländaren Hugo Grotius som den moderna folkrättens fader. Grotius skrev sin avhandling Om Krigens och Fredens rätt 1625. Det var alltså under 1600-talet som folkrätten – den rättsordning som gäller för staternas uppträdande, rättigheter och skyldigheter – började ta form och regler utformades om hur man får erövra mark från varandra etc.
Frågan om det judiska folkets ”bättre rätt” till Palestina
Redan i första Mosebok (12:1-7) talas om Guds löfte till Abraham att hans släkt skulle besitta Kanaans land för evigt. Enligt den bibliska berättelsen upprepas detta löfte till Abrahams efterkommande i generation efter generation.
Gränserna för det historiska Kanaan är svåra att ange exakt. I de bibliska texterna används Kanaan endast om landet väster om Jordanfloden, det inkluderar således även Västbanken. Det förbund som ingicks mellan Gud och Abraham och som senare förnyades enligt Bibeln av hans son Isak och av dennes son Jakob och sedermera av Mose, har av den moderna judendomen och sionismen upptagits som ett närmast legalt argument för staten Israels ”bättre rätt” till Palestina. Tanken på det ”förlovade landet” har i nästan två årtusenden hållits vid liv genom att judar spridda över världen konsekvent hållit fast vid sin tro och vid den judiska lagen.
Den tidiga sionistiska rörelsens intresse för Palestina låg mer på ett poetiskt och personligt plan. Från början var det en dröm som kanske skulle kunna gå i uppfyllelse men som sedan överfördes till mer konkreta och politiska planer. För den politiska processen spelade emellertid de religiösa och teologiska elementen en betydelsefull roll.
Statens Israels tillblivelse inspirerades av de bibliska utsagorna men är de facto en skapelse av ett demografiskt och politiskt händelseförlopp. Även i dag åberopas bibeln som ett legalt argument för Israels expansionism. De israeliska argumenten för ”bättre rätt” framförs nu med tanke på Västbanken, Gaza och inte minst Jerusalem. Det måste emellertid slås fast att staten Israel, som tillkom 1948 och invaldes i FN, likställs med övriga medlemmar av statssamfundet. I dagens folkrätt är erövring av land inte tillåten och den nutida rätten kan inte godta bibliska argument som legalt giltiga utan dessa måste avvisas som helt orimliga.
Israel hänvisar också till begreppet hävd, som folkrättsligt kan ha stor betydelse då två länder tvistar om rätten till ett territorium. För att hävd ska kunna åberopas krävs emellertid att den varit kontinuerlig. Detta är inte fallet beträffande den israeliska staten. Sant är att judiska folkstammar upprättat konungariken i Palestina, dels omkring år 1000 f. Kr. och dels omkring år 165 f. Kr. Båda dessa riken var kortlivade. Men som Bo Johnsson Teutenberg skriver:
Lika lite som den bibliska traditionen kan tillmätas legal betydelse i den nutida folkrätten i fråga om rättstitel till ett land, lika lite kan det med utsikt till framgång i en strikt legal prövning hävdas, att det nuvarande israeliska riket skulle ha någon form av folkrättslig hävd till de ockuperade områdena. Även hävdargumentet saknar folkrättsligt stöd. Ett accepterande av någon form av israelisk hävd i området skulle föra till orimliga resultat generellt betraktat. Kan ett land grunda hävd på en besittning som daterar sig mer än två tusen år tillbaka i tiden, blir konsekvenserna för andra delar av jorden av helt oöverskådlig karaktär.” (Teutenberg Johnson 1986:510).
I och med nationalstaternas uppkomst kom tankar om nationell suveränitet och staters likaberättigande att få fotfäste. Utvecklingen går naturligtvis stegvis och till en början omfattas endast de inbördes relationerna mellan staterna i Europa av dessa tankar, medan de så kallade ”ociviliserade folken” fortfarande kunde erövras. Successivt utvecklas dock regler som markerar en tydlig förändring och som får ett allt mer universellt tillämpningsområde. Krigets lagar började så småningom att traktatregleras och 1907 års Haagkonventioner markerar en tydlig förändring. Erövring av land var inte längre liktydigt med annektering och suveränitetsövergång. Krigstermen ockupation får en juridisk-teknisk betydelse med innebörden att ett krigförande land tillfälligt besätter ett område på grund av skäl som dikteras av ”militär nödvändighet”. Detta medför inte suveränitetsövergång utan området bevarar formellt sin territoriella suveränitet och dess lagar är i princip gällande.
1917 – Balfourdeklarationen och mandatet
När General Allenby tågade in i Jerusalem 1917 hade folkrätten förändrats så att erövring av territorier med våld alltså inte längre var självklart. Utöver det hade President Wilsons så kallade 14 punkter rönt stort inflytande där bland annat folkets rätt till självbestämmande lyftes fram. Detta innebar att den turkiska rättstiteln inte automatiskt överflyttades till Storbritannien. Området kontrollerades först genom militär ockupation och från 1922 genom Nationernas förbunds mandat.
I fredsfördraget efter första världskriget som undertecknades i Lausanne 1923 avsade sig Turkiet sin rätt och rättstitel över Palestina. Mandaten (av latinets mandare; anförtro) behandlades i artikel 22 i Nationernas Förbunds (NF) stadga. Gemensamt för samtliga mandat var att områdena administrerades av mandatmakten men utgjorde inte en del av dennes territorium. Det är helt klart att Storbritannien aldrig erhöll juridisk suveränitet över Palestina. En grundläggande princip i mandatsystemet var just att mandatmakten endast innehade den rätt som gavs till dem i mandatet och alla mandat stod dessutom under NF:s övervakning. Storbritannien hade därför ingen juridisk rätt att lova bort Palestina vare sig till den ena eller andra parten. För att försäkra sig om världsjudendomens stöd i första världskriget hade britterna ingått ett avtal med Lord Rotschild genom utrikesministern James Balfour, den så kallade Balfourdeklarationen. Han hade lovat att Storbritannien skulle underlätta upprättandet av ett judiskt nationalhem i Palestina. I svensk översättning:
/…/ Hans majestäts regering ser gynnsamt på grundandet i Palestina av ett nationellt hem för det judiska folket och kommer att göra sina bästa ansträngningar för att underlätta uppnåendet av detta syfte; varvid det står klart underförstått att ingenting skall göras som kan skada de medborgerliga och religiösa rättigheterna för de existerande icke-judiska befolkningsgrupperna i Palestina /…/
Abba Eban skriver senare i sin bok Mitt folk:
Att såsom Weizmann och Balfour hävda att det judiska folket hade rätt att bygga ett ”nationalhem” i Palestina, var en utmaning mot fakta och traditioner i internationell lag. Ingen visste vad ett ”nationalhem” egentligen betydde. Det judiska folket var inte en erkänd grupp någonstans. Det fanns inte ens ett land som hette Palestina – det fanns bara ett distrikt i södra Syrien som vid tiden för Balfourdeklarationen ännu befann sig under turkiskt välde (Eban 1988).
Den arabiska sidan hävdade att deklarationen i sig stred mot internationell rätt. Storbritannien hade ingen rätt att underlätta för europeiska kolonialister att etablera sig i Palestina. Dels ägde de ingen suveränitetsrätt över området och dels stred det mot de löften britterna givit araberna genom de så kallade Hussein – Mc Mahon-breven, där britterna utlovat arabiskt oberoende om de gick in på britternas sida i kriget mot turkarna.
Balfourdeklarationen skulle kunna avfärdas som ett exempel på brittiskt dubbelspel men då texten togs in i mandatet för Palestina fick deklarationen folkrättslig betydelse. Enligt texten skulle man stödja etablerandet av ett judiskt nationellt hem samtidigt som detta inte fick skada de medborgerliga och religiösa rättigheterna för de existerande icke-judiska befolkningsgrupperna i Palestina. Redan då höjdes varningar om att detta verkade svårförenligt, för att inte säga omöjligt. I mars 1923 sa Lord Gray, tidigare liberal minister, i det brittiska överhuset:
Balfourdeklarationen utlovade ett sionistiskt hem utan förfång för Palestinas invånares medborgerliga och religiösa rättigheter. Ett sionistiskt hem, mina Herrar, innebär otvivelaktigt en sionistisk regering över det område i vilket hemmet är placerat. Och om 93 procent av befolkningen är araber, kan jag inte se hur ni kan etablera annat än en arabisk regering utan förfång för deras medborgerliga rättigheter. (Gainsborough 1986:6).
Mandatet innebar att de styrande makterna skulle förvalta områdena till förmån för dessas befolkning med sikte på framtida självständighet. Vidare gällde att administrationen av mandatet skulle ske utifrån folkets bästa och med tanke på folkets utveckling. All ekonomisk exploatering av territoriet eller dess befolkning var förbjuden (Dietrich 1987:151). Det har spekulerats varför Storbritannien gav sionisterna sitt stöd. De skäl som förs fram hos många författare är att britterna önskade ett motiv att ha kvar militär kontroll i ett område av stor strategisk betydelse för dem. Principen om alla folks rätt till självbestämmande hade emellertid börjat slå igenom internationellt och det var därför inte lika självklart längre att bara annektera landet. Britterna kunde nu skylla sin närvaro på att det judiska nationalhemmet behövde skydd.
Vad hände då med den rättstitel som turkarna hade haft? I den folkrättsliga doktrinen går åsikterna delvis isär men de flesta författare tycks vara överens om den syn som Lauterpacht och Cassese uttrycker.
Om avgörandet av suveränitetsfrågan beror på vem, som hade makten att förfoga över någon del av territoriet under mandatet, är svaret att det var Nationernas Förbund och den administrativa myndigheten som innehade suveräniteten när de agerade tillsammans (Cassese 1981:144 och Lautrepacht 1974:937).
Ansvaret över mandaten överflyttades aldrig uttryckligen till Förenta Nationerna. På sitt sista möte innan NF upplöstes 1946, antog förbundet en resolution, där man noterade den uttryckliga viljan hos mandatmakterna att fortsätta administrera mandaten, tills FN och respektive mandatmakt kommit överens om något annat (United Nations Yearbook 1946-47:575). Att FN övertog någon form av ansvar för mandatområdena får också stöd av ett rådgivande yttrande från Internationella domstolen när domstolen angående Sydvästafrikas status säger att statusen på ett mandatområde endast kan förändras med FN:s samtycke.
Även judiska författare som Allan Gerson och Nathan Feinberg menar att det i och för sig är riktigt att britterna inte ägde suveränitet över Palestina i egenskap av mandatmakt. Uppgiften var därmed att bevara suveräniteten åt det folk mandatmakten åtagit sig att stödja. Det som gjorde mandatet för Palestina speciellt menar de, var att det var två folk som ansåg sig vara de rättmätiga suveränitetsinnehavarna över Palestina – det judiska folket och de palestinska invånarna. Feinberg och Gerson menar att trots att Palestinamandatet var sui generis (i sitt eget slag) i mandatsystemet, så innebär det inte att mandatet var illegalt. Feinberg hävdar också att judarna på grund av mandatets formuleringar blev en del av den inhemska befolkningen (Gerson 1978:41 ff. och Feinberg 1974:235 ff.).
Klart är att vid den här tidpunkten bodde en stor arabisk befolkning inom ett tämligen väl avgränsat område. Theutenberg menar att ”det råder ingen tvekan om att området Palestina hade kvalificerat sig för medlemskap i statssamfundet, därest nutida och vanliga folkrättsliga kriterier på en statsbildning hade tillämpats” (Theutenberg 1986:515).
Storbritanniens agerande som mandatmakt förtjänar också kritik. Trots mängder av olika underökningskommissioner som skickades till Palestina och som entydigt visade att invånarna i Palestina inte ville se etablerandet av ett judiskt nationalhem i landet, tillät man ändå sionisterna att bygga upp ett judiskt samhälle parallellt med det arabiska så att man vid mandattidens slut ställdes inför fullbordat faktum. Här kan invändas att det enligt mandatet var britternas plikt att underlätta judisk kolonisation. Det ingick emellertid också i mandatet att se till att detta skedde på ett sådant sätt så det inte inverkade på majoritetsbefolkningens rättigheter. Eftersom sionisternas målsättning inte var att integreras i det befintliga samhället, utan att skapa en egen judisk stat, borde britterna vid ett tidigt skede ha insett att mandatet, som det var formulerat var en omöjlighet. Under mandatperioden ökade den judiska befolkningsandelen till cirka 33 procent. Det judiska markinnehavet hade 1910 inte ens varit 2 procent och 1946 hade det ökat till 6 procent (Garthon 1970:92f.). Vid årsskiftet 1944-45 beräknar britterna att judarna var 528 702, medan Jewish Agency uppskattar antalet till 565 000, inkluderat de illegala immigranterna. Enligt brittisk beräkning utgjorde judarna 30,4 procent av invånarna medan muslimer och kristna var 68,8 procent av befolkningen.
1947 – resolution 181
När britterna inte klarade att hantera Palestinakonflikten längre lämnade de över frågan till FN med en begäran att generalförsamlingen (GF), i enlighet med FN-stadgan, skulle rekommendera en lösning på Palestinafrågan. Den 29 november 1947 antog generalförsamlingen resolution 181 (II), där en delning av Palestina rekommenderades. Generalförsamlingen kan till följd av FN-stadgan (artiklarna 10 och 14) endast rekommendera en lösning, som berörda parter kan anta eller förkasta. För att en FN-resolution ska bli juridiskt bindande för de inblandade parterna krävs att det är säkerhetsrådet som beslutar och att rådet dessutom hänvisar till att åtgärden krävs för att bevara internationell fred och säkerhet (beslut enligt kapitel VII i FN-stadgan). Säkerhetsrådet kunde emellertid inte enas om ett ingripande i konflikten om Palestina och genomförandet av GF:s resolution var därför beroende av parternas samtycke. Ett sådant samtycke förelåg inte från den palestinska befolkningen, som vid den här tidpunkten utgjorde 2/3 av befolkningen.
Den arabiska sidan har dominerats av uppfattningen att delningsplanen var illegal. Man har menat att syftet med FN är att upprätthålla internationell fred och säkerhet – inte ingripa i folkens självbestämmanderätt. Vissa menar att FN inte ägde någon suveränitet över Palestina och i och med det saknade man befogenhet att disponera över området. Andra har tagit sin utgångspunkt i att delningsresolutionen var olaglig, därför att mandatet fortfarande var i kraft när GF agerade i november 1947. Det skydd, som mandatet stadfäste för invånarna i Palestina, hade församlingen ingen rätt att beröva dem, menar man. Visserligen sägs i FN-stadgan att ”Ingen bestämmelse i denna stadga berättigar Förenta Nationerna att ingripa i frågor som väsentligen faller inom vederbörande stats egen behörighet/…/” (artikel 2 punkt 7), men Palestina hade blivit en internationell angelägenhet redan före 1947, vilket bevisades både genom artikel 22 punkt 4 i NF:s stadga och i Palestinamandatet. Palestina var inte heller en självständig stat 1947. Någon inhemsk palestinsk jurisdiktion utgjorde därför inget hinder för handling från generalförsamlingens sida.
Även delningsplanens förespråkare ansåg att rätten till självbestämmande var en central punkt. Problemet var att både araber och sionister ville ha kontrollen över hela Palestina. Det enda forum med tillräcklig auktoritet att behandla frågan var just generalförsamlingen. 1947 hade den sionistiska terrorn och den arabiska mot-terrorn skapat en situation där mänskliga rättigheter inte respekterades, inte ens rätten till liv var skyddad. Därmed hade FN en skyldighet att agera. Det är också väsentligt att komma ihåg att delningsresolutionen var en rekommendation till en lösning i Palestinafrågan. Generalförsamlingen handlade i enlighet med folkrätten men det kan givetvis hävdas, att det inte var ett rättvist förslag.
Befolkningsmajoritetens klara motstånd mot en delning kände man väl till. Konflikten i Palestina hade uppstått genom att Storbritannien låtit en i huvudsak europeisk befolkningsgrupp få fotfäste i Palestina, vilken hade som målsättning att bilda en judisk stat i Eretz-Israel. Detta mötte självklart motstånd från de ursprungliga invånarna, inklusive en del infödda judiska grupper som var motståndare till den sionistiska staten (Mallison & Mallison 1979:9). Genom delningsplanen föreslog man en lösning på konflikten så att de, som hade rätten på sin sida, blev de stora förlorarna. Judarna utgjorde vid den här tiden en tredjedel av befolkningen, ägde 6 procent av marken men tilldelades 57 procent av Palestinas yta i delningsförslaget.
När den arabiska sidan förkastade förslaget fortsatte FN sina medlingsförsök via den svenske FN-medlaren Folke Bernadotte. Han blev emellertid mördad av en judisk terrorgrupp innan han hann lägga fram sitt och FN:s nya förslag. Istället blev det krig och de judiska styrkorna tog kontroll över stora delar av Palestina.
Staten Israel, som utropades 1948, uppfyllde vid sin tillkomst gängse folkrättsliga krav på en statsbildning: befolkning, avgränsat territorium under en effektiv ledning av en styrande myndighet som dessutom hade möjlighet att effektivt försvara sig och hävda territoriet. Staten Israel betraktade då delningsplanen som juridiskt bindande. Självständighetsförklaringen från 14 maj 1948 refererar till resolution 181:
/../ en resolution som föreslår att en judisk stat etableras i Eretz-Israel/…/ Detta erkännande från Förenta Nationerna av det judiska folkets rätt att etablera sin stat är oåterkalleligt (Lapidoth och Hirsch 1992).
PLO och palestinierna vägrade länge godta resolution 181 därför att de hade som mål att upprätta en palestinsk stat i hela Palestina. Vid Algermötet 1988 grundade man emellertid den utropade staten Palestinas legitimitet på denna resolution och även den palestinska sidan godtog därmed en tvåstatslösning. FN och en majoritet av världens stater har hela tiden hållit fast vid resolution 181 och anser fortfarande att lösningen är två stater sida vid sida.
1967 – Ockupation och resolution 242
Utifrån en folkrättslig synvinkel kan man diskutera om Israels anfall den 5 juni 1967 mot det egyptiska flygvapnet var en aggressionshandling eller en form av självförsvar. Arabstaterna hävdar det första och Israel givetvis det senare. Det skulle föra för långt i detta sammanhang att gå in på den diskussionen. Vi kan emellertid slå fast att för frågan om en ockupation anses föreligga eller inte, spelar det ingen roll hur området erövrats. Termen ockupation har en tämligen exakt juridisk-teknisk betydelse inom den del av folkrätten som benämns ”krigets lagar”. I 1907 års lantkrigsreglemente stadgas i artikel 42 att
Ett område anses vara ockuperat, då detsamma faktiskt befinner sig under den fientliga arméns herravälde. Ockupation omfattar endast de områden, å vilka detta herravälde upprättats och kan utövas.
Ockupation är av sin natur tillfällig och det är inte samma sak som att erövra eller annektera områden.
Uppfattningen att militära ockupationer är av tillfällig karaktär och har en tydlig rättslig status har legat till grund för alla ockupationsregler sedan de första klara kodifieringarna tillkom på 1800-talet. Genèvekonventionerna från 1949 utvidgar definitionen av ockupation. Enligt artikel 2 gäller konventionen uttryckligen över ockupationer, som inte möter något motstånd. På flera ställen hänvisar konventioner också till motstånd mot ockupationen och gör därmed klart, att en ockupants herravälde inte behöver vara fullständigt och obestritt inom området. Det finns inget formellt krav – vare sig i Haagkonventionerna eller Genèvekonventionerna – att ockupationsstyrkorna skall utfärda någon formell proklamation att det råder ockupationstillstånd. De faktiska förhållandena är det viktigaste kriteriet vid fastställandet av om en ockupation föreligger. Förr kunde land ockuperas med syftet att det skulle införlivas med det egna landet så småningom, men idag, med FN-stadgan som internationellt rättesnöre, kan syftena – rent folkrättsligt – omöjligt vara sådana. Grunden för ockupation är att den inte medför någon suveränitetsövergång av territoriet i fråga.
Junikriget 1967 blev en stor israelisk framgång. Man erövrade och ockuperade ett område nästan tre och en halv gång större än staten Israel. Samtidigt hade man nu kontrollen över ett område med cirka 1 400 000 araber. Junikriget förde också med sig att antalet flyktingar ökade och många drevs dessutom nu på flykt för andra gången. Endast några veckor efter erövrandet utsträckte Israel israelisk lag, jurisdiktion och administration till att omfatta även östra Jerusalem, i strid med internationell rätt. Världssamfundet protesterade.
Efter kriget 1967 har både FN:s säkerhetsråd och generalförsamlig otaliga gånger haft Palestinafrågan på dagordningen med ett mycket stort antal resolutioner som följd. Den resolution, som fått mest betydelse och blivit ett av de grundläggande dokumenten i denna konflikt, är säkerhetsrådets resolution 242 från den 22 november 1967. Resolutionen betonar några viktiga folkrättsliga principer. Säkerhetsrådet slår fast det ogiltiga i att erövra territorier med våld och medlemsstaterna erinras också om att de i och med undertecknandet av FN-stadgan har åtagit sig att avstå från hot eller bruk om våld i sina internationella relationer. Resolutionen fastställer också principerna för en rättvis och varaktig fred i Mellanöstern och innehåller några viktiga förslag för en framtida lösning av situationen. Det första rör israeliskt tillbakadragande av dess väpnade styrkor från ockuperat område och det andra bekräftar rätten för alla stater i regionen att leva i fred inom säkra och erkända gränser (eng: boundaries). Senare har detta upprepats i resolution 338 och dessa båda resolutioner har legat till grund för det fortsatta arbetet med att hitta en lösning på konflikten. I ”Osloavtalets” artikel 1 slås fast att övergångsperioden, som anges till fem år, ska leda till en permanent lösning som kommer att innebära ett genomförande av FN:s resolutioner 242 och 338.
Det finns ett par problem med resolutionstexten i 242 som givit upphov till diskussioner och oenighet. Det första är den obestämda form på ordet territorier som används i den engelska texten. Israel ska dra sig tillbaka från ”territories occupied in the recent conflict” men det står inte alla territorier eller definierar vilka säkerhetsrådet menar. Israel hävdade länge att man redan uppfyllt detta krav eftersom man lämnat tillbaka Sinaihalvön till Egypten. Theutenberg menar att detta måste läsas tillsammans med resten av texten. Den obestämda formen av territories var medvetet vald, menar han, eftersom det hänger ihop med rätten att leva i fred i säkerhet inom säkra och erkända gränser. Enligt den arabiska tolkningen innebär 242 att israeliskt tillbakadragande skall ske till de demarkationslinjer som var etablerade den 5 juni 1967, det vill säga före krigsutbrottet. Theutenberg hävdar dock att ordalydelsen måste ha tolkningsvitsord. I sin engelska version använder resolutionen ordet boundaries vilket betyder internationell gräns eller riksgräns. Eftersom gränserna i Mellanöstern under åratal varit flytande och i huvudsak reglerats via temporära demarkationslinjer menar Theutenberg att ingen initierad person, allra minst säkerhetsrådet, skulle tala om boundaries om de avsett de existerande demarkationslinjerna. Han menar att avsikten var en indikering hur de slutliga gränserna mellan berörda parter skulle vara – nämligen säkra och erkända. Israel ska därför dra sig tillbaka från ockuperat område på ett sådant sätt att landet får säkra och erkända gränser. Erkända i första hand av sina arabiska grannar, vilket endast kan uppnås via fredsförhandlingar. Parterna är dock förpliktade att ta hänsyn till tidigare beslut och rekommendationer som fattats av FN i Palestinafrågan, inklusive delningsplanen. Den resolutionen föreskriver vissa mer definierade gränser. Resolution 242, skriver Theutenberg, kan inte på något vis tolkas som medförande ”sämre rätt” för den ursprungliga palestinska befolkningen (Theutenberg 1986:535 f.).
Israel har heller aldrig definierat sina gränser, inte ens när man utropade staten. Ett problem för palestinierna har varit att resolution 242 behandlar dem som individer, vilka berövats vissa elementära rättigheter, till exempel rätten att återvända till sina hem. Deras rätt som folk till oberoende och självbestämmande reducerades till ett flyktingproblem. FN:s generalförsamling antog emellertid 1970 resolution 2672, där det sägs att församlingen
1. erkänner att det palestinska folket har rätt till självbestämmande i enlighet med FN-stadgan;
2. slår fast att full respekt för det palestinska folkets oförytterliga rättigheter är en nödvändig del i genomförandet av en rättvis och bestående fred i Mellanöstern (Generalförsamlingens resolution 2672 C, 8 december, 1970).
Detta har sedan dess varit FN:s policy.
Israeliskt tillbakadragande, återockupation och tillämplighet av Genèvekonventionerna
Efter den interimsöverenskommelse som undertecknades 1995 och som utvidgade det palestinska självstyret på Västbanken och i Gaza, drog sig de israeliska styrkorna tillbaka från vissa områden på Västbanken och Gaza men kontrollerade fortfarande gränserna, ansvarade för den överordnande säkerheten och kontrollerade all införsel av varor och personer till och från de ”självstyrande” områdena. Enligt Internationella Röda korskommittén (ICRC) och de flesta folkrättsexperter var områdena därför fortfarande att anse som ockuperade även om den palestinska myndigheten övertagit visst ansvar. I och med de oroligheter som bröt ut 2002 och det israeliska svaret på dessa, är nu Västbanken och Gaza återigen militärt ockuperade.
Israel har ibland försökt argumentera att IV Genèvekonventionen (IV GK) inte skulle vara tillämplig på ockupationen av Västbanken och Gaza. Detta argument har konsekvent avvisats av ett enigt världssamfund och otaliga resolutioner från både generalförsamlingen och säkerhetsrådet slår fast att IV Genèvekonventionen är tillämplig på ”de av Israel ockuperade områdena”. Som exempel kan nämnas säkerhetsrådets resolution 607 från 1988 där ett enhälligt råd slår fast tillämpligheten av IV Genèvekonventionen på de områden Israel ockuperar sedan 1967 (Säkerhetsrådets resolution, 607, 5 januari 1988). Någon anledning att ytterligare kommentera de israeliska invändningarna finns därför inte. Israel är skyldig att följa konventionens bestämmelser.
Krigets lagar och den humanitära rätten bygger på två mycket viktiga principer. Den ena är distinktionsprincipen. Den innebär att man som krigförande part måste skilja på stridande och icke-stridande. Icke-stridande är givetvis den civila befolkningen men det kan också vara en soldat som är skadad, tillfångatagen eller på annat sätt försatt ur stridbart skick. Militära mål, installationer och militär personal är det tillåtet att angripa medan, civila aldrig får utgöra mål för en attack. Som krigförande part kan man komma i situationen att en militär anläggning, som anses väsentlig att slå ut, ligger på ett sådant sätt att civila kan komma att träffas. I ett sådant läge måste den andra viktiga principen tillämpas, proportionalitetsprincipen. Man måste ställa sig frågan, om den militära nyttan av att anfalla ett viss militärt mål är så stor, att den möjliga civila skada som kan komma att uppstå ändå motiverar, att man genomför attacken. Om det inte är fallet, ska man avstå från att anfalla. Naturligtvis är detta något som måste avgöras från fall till fall.
Som nämnts tidigare är en av de viktigaste principerna, att den juridiska suveräniteten över områdena inte övergår till ockupationsmakten. Det innebär att några större och omfattande förändringar, som påverkar områdets status inte får göras. Ett förbud att vidta permanenta förändringar finns i Haagkonventionen artikel 55. Bosättningspolitiken strider mot denna paragraf, liksom systemet med ”förbifartsleder”, som byggs på konfiskerad palestinsk mark för att förbinda bosättningarna med varandra och med Israel. Bosättningarna strider också mot artikel 49 § 6 i IV Genèvekonventionen där det sägs: “Ockupationsmakt må icke deportera eller överflytta delar av sin egen civilbefolkning till område, som den ockuperar.”
Israel har invänt att artikel 49 talar om tvångsförflyttningar och därför inte är tillämplig på de bosättare, som frivilligt bosätter sig på Västbanken och i Gaza. Det stämmer att artikel 49 också talar om tvångsförflyttningar. I artikelns första paragraf sägs;
Tvångsförflyttningar, enskilt eller i massa, eller deportation av skyddade personer från ockuperat område till ockupationsmaktens eller annat lands territorium, ockuperat eller icke ockuperat, är oavsett de skäl, som må anföras därför, förbjuden.
Även denna del av artikeln har Israel brutit mot genom att deportera tusentals palestinier sedan 1967. Angående Israels påstående att artikeln inte skulle vara tillämplig, om bosättarna flyttar in frivilligt, säger Jean S. Pictet i sin kommentar till artikel 49, att klausulen, som handlar om att förflytta sin egen befolkning in i ockuperat område, tillkom i syfte att förhindra en upprepning av en praxis från andra världskriget. Då förflyttade vissa ockuperande stater in delar av sin egen befolkning i ockuperat område för politiska och rasmässiga skäl med syfte att kolonialisera dessa områden. Beträffande ordvalet säger Pictet:
Det ska emellertid noteras att i denna paragraf [han talar då om § 6] är innebörden i orden “tvångsförflyttning” och “deportation” annorlunda jämfört med språkbruket i övriga paragrafer i artikel 49 eftersom de inte hänsyftar på förflyttning av skyddade personer utan den ockuperande maktens egna medborgare. Det är därför uppenbart att det vore mer logiskt – vilket också påpekades vid den Diplomatiska Konferensen – att ha framställt klausulen i fråga som en separat bestämmelse åtskild från artikel 49 så att begreppen “deportation” och “tvångsförflyttning i den artikeln fortsatt behållit innebörden som givits dem i paragraf 1, det vill säga tvångsförflyttningar av skyddade personer från ockuperat område (Pictet 1958:283).
Bosättningspolitiken strider mot internationell rätt och Israel har också åtskilliga gånger uppmanats att upphöra med byggandet, något man konsekvent vägrat följa. Israel har till och med fortsatt att bygga ut bosättningarna trots att fredsförhandlingarna pågått.
Den humanitära rätten ger inte lika omfattande skydd som konventionerna om de mänskliga rättigheterna men det finns vissa handlingar, som vi alltid ska skyddas emot. I artikel 3, som är gemensam för alla de fyra Genèvekonventionerna, framgår att:
Personer, som icke direkt deltaga i fientligheterna, däribland medlemmar av stridskrafterna, som nedlagt vapen, och personer som försatts ur stridbart skick genom sjukdom, sårskada, fångenskap eller av annat skäl, skola under alla förhållanden behandlas med humanitet och ingen ska utsättas för sämre behandling på grund av ras, färg, religion eller tro, kön, börd, förmögenhet eller dylik omständighet.
I detta syfte äro och förbliva i vad avser ovannämnda personer följande handlingar städse och varhelst det vara må förbjudna:
a) våld mot liv och person, i synnerhet mord i alla dess former, stympning, grym behandling och tortyr;
b) tagande av gisslan
c) kränkning av den personliga värdigheten, särskilt förödmjukande och nedsättande behandling;
d) utmätande av straff och verkställande av avrättning utan föregående dom, avkunnad av i laga ordning tillsatt domstol, vars rättsskipning erbjuder de garantier, vilka hållas för oeftergivliga av civiliserade folk.
Artikel 4 slår fast att skyddade personer enligt konventionen är sådana,
som vid vilken tidpunkt som helst och på vad sätt som helst, under konflikt eller vid ockupation, befinna sig i händerna på part i konflikten eller ockupationsmakt, vars medborgare de ej äro.
Artikel 33 i IV Genèvekonventionen lyder;
Skyddade personer må i intet fall straffas för förbrytelser, som de inte själva begått. Samfälld bestraffning även som varje slag av skrämsel eller terrorism är förbjudna. Plundring är förbjuden. Repressalier mot skyddade personer och deras egendom är förbjudna.
Ett av de grövsta brotten Israel gör sig skyldig till är att avrätta människor utan rättegång. Detta är förbjudet såväl i fredstid som i krig och konflikt. En rättsstat får helt enkelt inte medvetet göra sig skyldig till sådana övergrepp. Israel har avrättat ett stort antal palestinier på detta sätt. Den 9 november 2000 avrättades Fatahaktivisten Hussain Abayat. Som förklaring till hans avrättning, informerade överste Daniel Reisner, chefen för IDF:s avdelning för internationell rätt, officiellt, att Israel har en ”likvideringspolicy”. Han sa ”I den nuvarande situationen har vi definierat personer som attackerar oss som kombattanter. En konsekvens är att vi betraktar dem som legitima mål (legitimate targets). Detta är vad vi menar med targeting.” (Center of the Storm … 2001:26).
Detta resonemang strider helt mot Genèvekonventionen och betraktas som en grov överträdelse. Israel genomför dessutom ofta dessa avrättningar mitt ibland övrig befolkning och använder sig av så kraftiga vapen att mångas säkerhet riskeras. Ett exempel är, när Israel sommaren 2002 skickade en missil rakt in i ett hyreshus i Gaza, i avsikt att döda en Hamasledare. Det lyckades, men elva andra personer i samma hus fick också sätta livet till. Resultatet blev en kollektiv bestraffning som är förbjudet. Andra exempel på kollektiva bestraffningar som Israel tillämpar är utegångsförbud, stängning av vägar, upprättande av vägspärrar, avstängning av vatten och elektricitet och sprängningar av hus. Det senare drabbar ofta självmordsbombares familjer. Även grannar drabbas av hemlöshet när explosionerna förstör även intilliggande hus. Den israeliska ockupationsmakten bedriver en systematisk förstörelse av Palestinsk infrastruktur som till exempel vägar, skolor, sjukhus, jordbruk och olivlundar.
Syftet med IV Genèvekonventionen är främst att skydda civilbefolkningen på ockuperat område och konventionen slår fast ockupationsmaktens skyldigheter och rättigheter. Israels brott mot konventionens bestämmelser är mycket allvarliga, systematiska och har pågått under hela tiden sedan 1967, det vill säga i nästan 40 år. Att palestinierna varit utsatta för en så långvarig och brutal ockupation, att världssamfundet misslyckats med att beskydda den palestinska civilbefolkningen och att Israel konsekvent negligerat uppmaningar att följa internationell rätt, är några av de faktorer som måste vägas in när man betraktar det palestinska motståndet mot ockupationen menar professor Richard Falk i en artikel i Journal of Palestine Studies. Att bedriva motstånd med terror är alltid förbjudet men enligt Falk är det viktigt att definiera terrorism så objektivt som möjligt. Försök att definiera ”terrorism” och ”terrorister” är långt ifrån okontroversiellt. Falk använder sig av följande definition; ”varje form av politiskt våld som är riktat mot civila med en kalkylerad avsikt att framkalla fruktan likaväl som fysisk skada”. Falks definition tar sikte på själva typen av handling, och vem den riktas mot, istället för att utgå från aktören. Det gör att han täcker in terrorhandlingar utförda även av stater (Falk 2002:19-33).
Argumentationen kring vem som är terrorist tenderar annars att få slagsida i en konflikt som den mellan Israel och palestinierna, därför att förhållandena både geopolitiskt och diplomatiskt är så ojämna. Den starka staten får i praktiken alltid tolkningsföreträde, speciellt med tanke på avsaknaden av en erkänd definition. Israel utnyttjar detta genom att konsekvent beteckna alla palestinska försök till protester och motstånd som terrorism, oavsett om våldet riktas mot civila personer i Tel Aviv, eller om det riktas mot en militär postering inne på palestinskt ockuperat område. När en självmordsbombare spränger sig själv i luften bland civila personer är det helt klart en terrorhandling. Poängen med Falks definition är, att även handlingar av en ockupationsmakt – en stat – kan definieras som terrorhandlingar om de riktas mot en civilbefolkning med syfte att skrämma eller skada.
Statssamfundet har mer eller mindre ”tillåtit” en statskollega att i åratal bryta mot de gemensamma regler vi har, vilket resulterat i att en befolknings rättigheter systematiskt kränkts både kollektivt och individuellt. Världssamfundet måste agera med större bestämdhet och genomdriva folkrättens principer även i denna konflikt. Risken är annars att vår passivitet leder till ökad palestinsk desperation. Statssamfundet har ett ansvar att förhindra att valmöjligheterna för palestinierna framstår som begränsade till att ge upp sin rätt till självbestämmande, eller att ta till terrorism. Lyckas vi inte visa på andra möjligheter – då har vi alla förlorat.
Agneta Johansson
Folkrättsjurist vid ILAC (Internationell Legal Assistance Consortium)
Författaren ansvarar själv för sin text.
Artikeln är hämtad ur boken I skuggan av ockupationen – palestinsk kamp för nationella rättigheter, Göran Gunner (red), Atlas, Stockholm, 2004.
